陽春時節，長江巫山段呈現出“一江碧水、兩岸青山”的秀美景象 郝源 攝

半月談記者 王賢

一年多來，長江保護法實施取得明顯成效的同時，一些立法和法律銜接配套等方面的不足也逐漸暴露。

概念界定不清，落實力度不一

干支流岸線、重要支流等概念的界定，是長江保護法實施中爭議較多的地方。中國法學會副會長呂忠梅說，長江保護法對“長江支流”的界定不夠清晰，實踐中對“二級以下支流”是否屬于岸線管控范圍爭議較大，導致“禁止在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目”的規定難以實施。

受訪執法人員表示，各地宣傳落實長江保護法力度不一，存在干流省份強于支流省份、長江經濟帶省份強于其他省份、市縣層層衰減的現象。水利部、司法部聯合開展的長江流域水行政執法監督檢查發現：對于非法采砂的行政處罰，除長江干流按長江保護法處罰外，流域內不少其他區域執行其他法律法規。

長江保護法對船舶污染物處理有明確要求，但干支流落實力度不統一。“大量支流船舶進出長江干線，這些船舶防污染設備配備、管理、船員環保意識相對較差，偷排直排時有發生。”長江海事局局長阮瑞文說，“支流部分港口碼頭污染物接收設施建設不完善，部分實施‘零排放’船舶進入支流無法及時交付污染物，影響船舶‘零排放’積極性。”

法律銜接不暢出現“倒掛”

半月談記者調研發現，由于相應的法律銜接、配套性立法和法規清理工作未能及時跟進，長江保護法在實施中存在痛點。

——法律銜接不暢，行政處罰與刑事處罰“倒掛”。長江保護法關于非法采砂行政處罰貨值的規定與《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》中關于非法采砂入刑貨值標準存在交叉，導致行刑銜接不暢。

“長江保護法以貨值10萬元為界，分處兩種高額罰款;‘兩高’司法解釋對長江干流非法采砂入刑起點大多是5萬元，貨值5萬元以上就要移送司法。”業內人士表示，刑事處罰通常重于行政處罰，但在這個問題上存在行刑“倒掛”的可能。

以湖北某江段非法采砂案為例，如不法分子采砂時長不足1小時或采砂總量不足1000噸、貨值不足5萬元，可能被處沒收違法所采砂石、采砂船并處罰款20萬元至200萬元的行政處罰;若采砂1100噸、貨值5.5萬元，可能被處沒收違法所采砂石，判處有期徒刑6個月(緩刑)，并處罰金2萬元的刑事處罰。從經濟角度看，不法分子可能會多次、瘋狂盜采而選擇刑事處罰，以規避行政處罰帶來的經濟風險。

漁政執法船隊從長江武漢段江面駛過 程敏 攝

——配套性立法和技術標準等未及時跟上，影響法律實施效果。為破解“九龍治水”困局，長江保護法創造性地建立多層次流域統籌協調機制，但由于缺乏配套立法，長江流域專門、統一聯動協調機制尚未建立，地區、部門間協作機制虛多實少。

“聯合執法、合作協議搞了很多，但還沒有建立多部門多地區協作的平臺和長效機制，誰來牽頭、誰當‘群主’沒有確定，合作多流于形式。”多位流域管理機構負責人說。

——法律標準尺度不統一，類案不同判。在罪與非罪這個問題上，長江干流省份間標準不一。半月談記者從長江委了解到，非法采砂的貨值入刑標準，四川省是禁采區(期)7萬元以上，干流沿線重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海七省市都取下限，即5萬元。

2019年，長江江蘇段被劃入新成立的南京海事法院管轄，長江海事審判被“切香腸”。“案子被分割到不同的海事法院審理，同一部法律，判決可能是截然不同的，這顯然不及專門法院‘統一司法權’的固有優勢。”人保財險宜昌市分公司高級業務主管趙定惠說。

查漏補缺助良法善治

針對長江保護法實施過程中暴露的問題，呂忠梅等人建議，盡快對長江保護法涉及的立法問題進行梳理，對相關縣級行政區、干支流岸線、主要支流等概念予以立法解釋、明確。

加快配套法規制度建設，加強行政執法與刑事司法的銜接。長江航務管理局局長付緒銀認為，要突出“統”“共”二字，在政府統一領導下，統籌各方力量，建立全方位、多層次的執法聯動和行政執法與刑事司法銜接機制。盡快建立長江流域協調機制，統一指導、統籌協調長江保護工作。

多位專家建議，立法機關及有關部門平衡長江保護法與“兩高”司法解釋的關系，加大對非法采砂的刑事處罰力度，使行政處罰與刑事處罰協調統一。同時，出臺更多可操作性的配套法規和實施細則，將原則性較強的長江保護法變為具體舉措。

此外，可研究制定長江保護法行政處罰自由裁量權基準，結合違法行為發生地的具體實際，細化行政處罰裁量權、統一執法標準和尺度。還可考慮設立長江生態法院，構建起與長江保護法相配套相適應的全流域、一體化的司法保護機制。